Ce document a été conçu sur la base des données disponibles suivantes: le contenu de la Loi 186 sanctionnée le 20 juin 1998, le nouveau règlement sur le Soutien du revenu en vigueur depuis le 01^er octobre, sur la base de documents produits par Emploi-Québec sur les mesures actives et sur le soutien du revenu prévus pour les personnes participantes aux mesures actives.

Le présent document se subdivise en quatre parties :

1. Une première partie fait une mise en contexte des principales étapes ayant amené à l’adoption de la Loi 186.
2. La deuxième partie se veut une présentation des principaux changements apportés par la Loi 186 comparativement à la Loi sur la sécurité du revenu.
3. La troisième partie fait le point sur le passage des mesures d’employabilité aux mesures actives.
4. La dernière partie se veut un bilan de la Loi 186 à la lumière de la Plate-forme de revendications de la Coalition nationale sur l’aide sociale : le principal véhicule d’opposition à la réforme de la ministre Louise Harel pendant les deux années de luttes intenses ayant entouré les débats sur cette réforme.

La Loi 186 sanctionnée le 20 juin 1998 compte 230 articles comparativement à 142 articles pour la Loi sur la sécurité du revenu. À première vue, on serait porter à croire que la Loi 186 apporte des changements majeurs relativement à la loi actuelle. Il n'en est rien. Sur les 230 articles de la Loi 186, une trentaine seulement apportent des changements par rapport à la Loi sur la sécurité du revenu. Le reste des articles est une copie conforme de ce qui existe présentement dans la Loi sur la sécurité du revenu.

L'un des principaux changements apportés par la Loi 186 est de remplacer les trois programmes actuels (SOUTIEN FINANCIER, APTE et APPORT) contenus dans la Loi sur la sécurité du revenu par trois autres programmes (PROTECTION SOCIALE, ASSISTANCE EMPLOI et APPORT) (Voir Tableau en annexe).

Ce programme vient remplacer l'actuel programme SOUTIEN FINANCIER. Comme le précédent, ce programme s'adresse d'abord aux personnes dites "inaptes au travail" ou, selon le vocabulaire de la nouvelle loi, aux personnes présentant des contraintes permanentes ou d’une durée indéfinie à l'emploi. Celles-ci auront droit à une Allocation pour contrainte permanente ou d’une durée indéfinie à l'emploi équivalent à l'actuel barème de Soutien financier.

Ce programme s'adresse également aux personnes ayant 55 ans et plus qui elles auront droit à une Allocation des aînés équivalant à l'actuel barème de non disponible. Il est à noter qu'en vertu de l'article 63 l'admission à ce programme est laissée au libre choix de la personne. L'article 65 permet au ministre de déléguer la gestion de ce programme à un autre organisme gouvernemental que le ministère de la Solidarité sociale. Comme présentement, les personnes ayant des contraintes sévères à l'emploi (inaptes) admises au programme de Protection sociale ou d’Assistance-emploi ne seront pas soumises à la coupure de partage de logement et à l'obligation de faire des démarches pour l'obtention d'une contribution parentale (Art.27).

Ce programme vient remplacer l'actuel programme APTE. Comme le précédent, ce programme s'adresse d'abord aux personnes aptes au travail ou, selon la nouvelle loi, aux personnes n'ayant pas de contrainte à l'emploi ou seulement des contraintes temporaires à l'emploi. Toutefois, avec l’abandon du programme de Protection sociale, les personnes ayant des contraintes permanentes à l'emploi ou âgées de 55 ans et plus font automatique partie de ce programme. Si le programme de Protection sociale avait été mis en vigueur, l’accès à ce programme aurait été sur une base facultative c’est-à-dire uniquement pour les personnes ayant des contraintes permanentes à l’emploi et désireuses d'avoir accès aux mesures actives d’Emploi-Québec.

Quant à la structure des barèmes de ce programme, elle ressemblera en partie à celle actuelle de la Loi sur la sécurité du revenu:

En ce qui concerne les personnes participantes à des mesures actives, celles-ci auront droit à une allocation d’aide à l’emploi qui sera gérée par Emploi-Québec. Les personnes qui participeront à des mesures actives recevront donc une aide financière qui sera versée par cet organisme.

Certaines personnes auront droit à l’allocation minimale de 130 $ par mois qui leur sera versée au quinze jours, tout en continuant de recevoir leur chèque d’aide sociale.

D’autres personnes recevront une allocation d’aide à l’emploi qui les sortira de l’aide sociale : ces personnes ne seront donc plus considérées comme des personnes assistées sociales. C’est donc dire que ces personnes ne seront plus soumises à la Loi et aux règlements de l’aide sociale, notamment : au partage du logement, à la vie maritale, à la limite des gains de travail permis et des avoirs permis, à la pénalité de 150 $ par mois pour refus ou abandon d’emploi, etc. De plus, pendant toute la durée de leur participation à cette mesure, ces personnes pourront continuer de bénéficier du carnet de réclamation donnant aux prestations spéciales de santé : dentistes, lunettes, etc.

Comme vous pourrez le constater un peu plus loin dans ce document, les personnes admises à ce programme, sauf celles ayant des contraintes sévères à l’emploi, seront soumises à davantage de contrôle en ce qui concerne leur disponibilité à l'emploi. Tandis que les jeunes de 18 à 24 ans seront soumis à l'obligation de participer à des PARCOURS.

Celui-ci est en tout point identique à ce lui qui existe présentement dans la Loi sur la sécurité du revenu. Le principal changement apporté se retrouve à l'article 96 de la Loi 186. Ce changement va permettre l'annulation du remboursement réclamé aux familles dont la situation a changé de façon importante en cours d'année et qui ont signifié ce changement sans délai.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, les personnes admises aux programmes d’Assistance-emploi, sauf celles ayant des contraintes sévères à l’emploi, seront soumises à davantage d'obligations en vertu des articles 45 à 57 de la Loi 186.

Toute personne admise à ce programme, sauf celle ayant des contraintes à l'emploi ou participant à des mesures d’aide à l’emploi, ou à des PARCOURS, ou à de la formation (Art.46) devra, en vertu de l'article 45, entreprendre les démarches appropriées à sa situation afin de trouver un emploi convenable et se conformer aux instructions du ministre à cette fin. Pour ce faire, et cela en vertu de l’article 47, toute personne devra se présenter à une entrevue convoquée par le ministre pour lui fournir des renseignements ou lui donner des instructions visant à l'aider à trouver un emploi convenable. Lors de cette entrevue, le ministre peut demander à l’adulte :

Un manquement à l’une ou l’autre de ces obligations, peut, en vertu de l’article 55, faire l’objet d’une réduction de la prestation, qui, en vertu de l’article 154 du règlement a été fixé à 150 $ par mois pour une période de 12 mois lors d’un premier refus. Pour les personnes seules et les familles biparentales une autre pénalité de 150 $ par mois pendant 2 mois peut s’ajouter à la première pénalité pour un deuxième refus qui survient avant que la première pénalité ne se soit écoulée.

De plus, cette personne ne doit pas, sans motif sérieux, refuser un emploi convenable ou l'abandonner ni la perdre par sa faute, pour une durée temporaire ou permanente (Art.49). Un manquement à cette obligation peut faire l’objet d’une réduction de la prestation tel que prévue à l’Article 55 de la Loi et 154 du règlement. (voir explication au paragraphe précédent)

Un congédiement constitue une perte d'emploi par la faute de l'employé s'il résulte notamment d'une insouciance caractérisée face à l'emploi ou d'une inconduite (Art.52)

De plus, une personne ne peut refuser d'occuper un emploi qu'elle peut reprendre compte tenu des conditions qui lui sont applicables (Art.53) Ce dernier refus peut faire l'objet d’une des sanctions suivantes : refus d'une demande, d'une réduction, d'une suspension ou d'une cessation du versement de la prestation.

L’article 50 de la Loi 186 prévoit huit (8) motifs sérieux de refus ou d’abandon :

• la nécessité d’accompagner son conjoint ou un enfant vers un autre lieu de résidence ;
• les conditions de travail dangereuses pour sa santé ou sa sécurité ;
• la nécessité de prendre soin d’un enfant ou d’un proche parent ;
• l’excès d’heures supplémentaires ou la non-rémunération de celles-ci ;
• l’assurance raisonnable d’un autre emploi dans un avenir immédiat ;
• la rémunération insuffisante compte tenu des frais importants que l’emploi occasionne, notamment des frais de garde ou de déplacement ;
• l’accès difficile au lieu de travail, notamment en raison de son éloignement ou du manque de moyen de transport adéquat ;
• toute autre circonstance prévue par règlement :
• des contraintes temporaires ou sévères à l’emploi (Art.153 du règlement)

Quant à l’article 51, elle reconnaît six autres motifs valables d’abandon :

• le harcèlement sexuel ou autre ;
• la discrimination fondée sur un des motifs prévus à la Charte des droits et libertés de la personne ;
• une modification importante de ses conditions de rémunération
• des relations conflictuelles, dont la cause ne lui est pas essentiellement imputable, avec un supérieur ;
• la discrimination relative à l’emploi en raison de l’appartenance à une association, une organisation ou un syndicat de travailleurs ;
• l’incitation indue par l’employeur à quitter son emploi.

En plus des obligations précédentes, l'article 56 de la Loi 186 prévoit que les jeunes de 18 à 24 seront soumis à l'obligation de se présenter à une entrevue convoquée par le ministre visant à évaluer leur situation et à identifier certaines activités à réaliser dans le cadre d'un PARCOURS. En vertu de l'article 57, un manquement à cette obligation, sans motif valable, entraînera une réduction de la prestation dont le montant et les conditions seront déterminés par règlement.

En même temps qu'elle prévoit davantage d'obligations pour les personnes, la Loi 186 prévoit davantage d'obligations pour le ministre et une amélioration des recours.

Selon la Loi 186, le ministre aura davantage d'obligations à l'égard des personnes, notamment celle de prêter assistance à toute personne qui le demande pour lui faciliter la compréhension des programmes et la rédaction d'une demande d'admissibilité à une prestation (Art.36 et 85). Les articles 38 et 87 obligent également le ministre d'informer, aussi complètement que possible, les personnes sur leurs droits et obligations et sur l'existence des mesures, programmes et services prévus par la Loi 186, du programme de prestation familiale du Québec, du supplément de prestation nationale pour enfants du fédéral, du programme d'Allocation-logement unifiée de la SHQ et des programmes d'aide financière de dernier recours de la RAMQ.

La Loi 186, comme c'est le cas présentement avec la Loi sur la sécurité du revenu, prévoit deux recours: la révision (Art.128) et l'appel (Art.139).

Toutes les décisions, sauf celles rendues en vertu du Titre I (Mesures programmes et services d’aide à l’emploi d’Emploi-Québec), de l'article 16 (dénuement total), du deuxième alinéa de l'article 82 (versements anticipés du programme APPORT) et de l'article 115 (pouvoir discrétionnaire du ministre de réduire ou d'annuler une dette), peuvent faire l'objet de ces recours

Plusieurs dispositions de la Loi 186 viennent améliorer le mécanisme de la révision en assurant l'indépendance de celui-ci en le faisant relever d'une seule et même autorité (Art.129); en donnant davantage de pouvoir aux personnes pour se faire entendre et préparer leur dossier de révision (Art.132 et 133); en obligeant le ministre à accompagner les personnes qui requièrent une assistance dans la rédaction de la demande de révision (Art.131), et en obligeant le ministre à rendre une décision dans un délai maximum de 10 jours lorsque la prestation a été réduite de plus de la moitié (Art.134). La Loi 186 prévoit également une suspension des intérêts si une décision n'est pas rendue dans les 30 jours d'une demande de révision (Art.136)

Toujours en lien avec la révision, la Loi 186 prévoit une disposition obligeant le ministre à dresser un recueil annuel des décisions en révision et à le rendre accessible (Art.138). Cette disposition permettra de développer une certaine jurisprudence avec les révisions ce qui est difficilement réalisable présentement.

En plus des deux recours mentionnés précédemment, la Loi 186 institutionnalise un autre recours déjà existant soit le Bureau des renseignements et plaintes. Ce bureau est enchâssé dans la loi par les articles 119 à 127. Par rapport à la situation actuelle, ce bureau sera sous la responsabilité d'un comité, formé par le ministre, qui conseillera ce dernier sur les orientations générales relatives aux services rendus par ce bureau ou sur toute question soumis par le ministre. Les membres du comité seront choisis par les organismes les plus représentatifs des personnes sans emploi et des milieux sociaux et communautaires (Art.125).À chaque année, le Bureau des renseignements et plaintes doit produire un rapport soumis au comité et au ministre, et joint au Rapport annuel du Ministère de l'emploi et de la solidarité (Art. 127)

Malgré notre opposition très ferme à cette mesure lors du débat sur la réforme, la Loi 186 ouvre la porte à la saisie d'une partie de la prestation, dont les conditions et montant seront déterminés par règlement, pour les personnes en défaut de paiement de loyer (Art.32). En vertu de cet article, la saisie ne peut être effectuée par le ministère que suite à une ordonnance de la Régie du logement qui se voit octroyer ce pouvoir par les articles 187 et 188. Selon ces articles, la Régie pourra ordonner une saisie pour les loyers à échoir en autant que le propriétaire renonce à demander une résiliation du bail. La durée maximale d'application d'une ordonnance sera de deux ans et elle est applicable sur les loyers à échoir. Dans les cas de récidive (avoir déjà été soumis à une ordonnance dans les deux années qui précédent la nouvelle ordonnance) l'ordonnance pourra s'appliquer à tout propriétaire futur.

Lors du dépôt de la Loi 186, la ministre annonçait des bonifications financières. Celles-ci ne se retrouvent pas comme telles dans le texte de la Loi 186 puisque nécessitant plutôt des changements de l'ordre de la réglementation. Ces bonifications ont commencé à être mises en vigueur depuis le mois de juin 1998. Voici la liste de ces bonifications et la date de leur entrée en vigueur:

En plus des bonifications mentionnées précédemment, notre analyse de la Loi 186 nous porte à croire que celle-ci introduira une autre bonification soit:

En 1997 les gouvernements du Québec et du Canada signaient une entente "L'entente Canada/Québec sur le développement de la main-d'oeuvre". Cette entente a eu pour effet de transférer au gouvernement du Québec, et ce pour une période de trois ans, la responsabilité et les budgets que le gouvernement fédéral consacrait au développement de la main-d'oeuvre. Depuis cette entente, le Québec est le seul et unique maître d'oeuvre de la gestion des budgets consacrés au développement de la main-d'oeuvre.

La conclusion de cette entente a pavé la voie à la réorganisation des services publics d'emploi et des programmes d'aide pour les sans-emploi offerts au Québec. Avec la Loi 150 adoptée en juin 1997, le gouvernement du Québec fusionnait les services d'emploi offerts jusqu'à maintenant par trois entités administratives (Développement et ressources humaines Canada, la Société québécoise de développement de la main-d'oeuvre, et le ministère de la sécurité du revenu) pour créer Emploi-Québec.

Cette nouvelle entité administrative, cogérée avec les partenaires du marché du travail, doit offrir à tous les sans-emploi, peu importe leur statut, des mesures actives visant à favoriser leur réintégration en emploi.

L'ensemble de ces mesures ont été regroupées sous quatre axes correspondant à celles de la Politique active du marché du travail . Voici, à partir des guides et bulletins d’interprétation produits par Emploi-Québec, une description de ces quatre axes et des mesures s’y rattachant :

Sous ce chapeau, nous retrouvons quatre mesures :

Sous cette appellation, nous retrouvons trois mesures : les subventions salariales d'insertion en emploi (qui remplace PAIE), le Supplément de retour au travail et les Projets locaux de développement des compétences.

Pour l'instant cet axe ne comprend qu'une seule mesure: le Soutien au travail autonome qui regroupe l'ancienne mesure d'employabilité "Soutien à l'emploi autonome" qui était gérée par l'aide sociale et le programme "Travail indépendant" qui était géré par l’assurance-chômage.

On retrouve sous cet axe une seule mesure : "Concertation pour l'emploi". Ce nouveau programme regroupe deux anciens programmes qui étaient gérés auparavant par la SQDM et la DRHC.

Comme nous l’avons mentionné ailleurs dans ce document, avec l’entrée en vigueur de la Loi 186, les personnes sans emploi (y compris les personnes assistées sociales) qui participeront à l’une ou l’autre des mesures actives recevront un soutien du revenu qui sera géré et versé par Emploi-Québec.

Ce soutien du revenu comportera trois types d’aide :

Cette allocation est accordée à une personne qui participe à l’une ou l’autre des mesures actives d’Emploi-Québec: sauf la mesure " Service d’aide à l’emploi qui ne donne droit à aucune allocation de revenu" et à la mesure " Entreprises d’insertion " qui elle donne droit à une rémunération pour les personnes participantes.

L’allocation d’aide à l’emploi est accordée pour aider les personnes à subvenir à leurs besoins réguliers et raisonnables de subsistance au chapitre de la nourriture, de l’habillement, du transport, du logement, du téléphone, etc. Cette allocation peut prendre la forme d’un soutien individualisé ou d’une allocation normée. Voyons maintenant plus en détail les modalités de chacun de ces modes d’allocation.

Cette allocation individualisée du revenu est calculée sur le déficit entre les besoins et les ressources d’une personne participante à une mesure active avec comme maximum le salaire moyen d’entrée versé dans une région pour l’emploi visé. Afin de guider les agents dans l’évaluation des besoins des personnes, notamment sur leurs caractères raisonnables, ceux-ci sont invités à se référer à des outils sur les budgets de confort minimum (par exemple celui du Dispensaire diététique de Montréal et des associations d’économie familiale). De plus, le guide d’interprétation du ministère précise aux agents que les versements de pensions alimentaires, les dépenses de téléphonie autres que les services de base ainsi que les dépenses de cablodiffusion n’ont pas être prises en considération au moment de l’établissement des besoins.

Cette allocation individualisée du revenu est offerte uniquement aux personnes qui répondent aux deux critères suivants :

À la différence de l’allocation individualisé du revenu, l’allocation normée est fixe. Cette allocation est offert dans les situations suivantes :

Insertion sociale

Jeunes volontaires

Compte tenu des budgets actuels d’Emploi-Québec, la nouvelle politique ne prévoit aucun soutien du revenu pour ces personnes, sauf pour des situations exceptionnelles laissées à la discrétion des conseillers en emploi.

En plus d’avoir droit à un soutien du revenu sous forme d’allocation d’aide à l’emploi de type individualisé ou de type normé, les participants aux mesures actives auront droit également aux remboursement de frais supplémentaires liés à la participation à une mesure active.

Ces frais supplémentaires, selon le type de mesures, pourront couvrir les éléments suivants : le remboursement des frais de gardiennage, de transport, de déplacement occasionnels, de déménagement, de séjour hors foyer, de frais de scolarité, d’autres de frais de formation (ex.frais d’inscription, d’évaluation, d’achat de matériel scolaire et d’équipement individuel obligatoire) et d’autres frais supplémentaires.

À la différence de maintenant où le remboursement des frais supplémentaires était prévu dans la réglementation, notamment dans la section portant sur les prestations spéciales, ceux-ci ont maintenant un caractère aléatoire c’est-à-dire qu’ils peuvent être remboursés selon le bon vouloir des agents et selon la disponibilité des budgets à Emploi-Québec.

Cette aide peut être offerte à des personnes, peu importe leur statut de chômage, qui participent à des activités qui ne peuvent s’inscrire dans une mesure active.

Cette aide n’est pas automatique, donc à la discrétion de l’agent, et il appartient à la personne de démontrer qu’elle est incapable d’assumer la totalité ou une partie des coûts de l’activité.

Les activités admissibles pour cette aide d’appoint sont : les frais de déplacement pour se présenter à une entrevue d’emploi ou faire de la prospection ; les frais de traduction ou de vérification de traduction de documents scolaires émis par un établissement d’enseignement situé hors du Québec ; et les coûts des tests de reconnaissance d’équivalences (ex. Test de développement général ou Test d’équivalence de niveau secondaire).

Les revendicateurs de statut de réfugié, prestataires de la sécurité du revenu, qui participent à une activité de francisation, en dehors des mesures actives, peuvent se voir rembourser les frais de matériel scolaire, la carte de transport en commun ou les coûts du transport en commun.

La philosophie d'Emploi-Québec dans la gestion des mesures actives est de laisser beaucoup plus de latitude aux agents d'aide à l'emploi afin qu'ils puissent mieux répondre aux besoins des personnes. Une telle approche est séduisante mais elle augmente les possibilités d’arbitraire. Et cela est d'autant plus inquiétant que la Loi 150 instaurant Emploi-Québec n'a prévu aucun mécanisme de révision et d'appel des décisions prises en regard des mesures actives. Tandis que la Loi 186, en vigueur depuis le 1^er octobre 1999, exclut les mesures actives et les allocations d'aide à l'emploi, de toute possibilité de révision et d'appel.

Pour l'instant, les seuls recours que nous avons sont d'ordre administratif: intervenir auprès des agents, des directeurs de CLE, faire une demande de réexamen administratif, faire une plainte au Bureau des renseignements et plaintes et au Protecteur du citoyen. Et, si toutes ces démarches s'avèrent veines, il nous reste toujours la voie des médias et le terrain politique.

Dans le cadre de la Coalition nationale sur l’aide sociale, une coalition d’organismes populaires, communautaires, féministes et syndicaux formée à l’initiative du FCPASQ et qui a été le fer de la lance de la résistance à la réforme de l’aide sociale de Louise Harel, la Plate-forme de revendications mises de l’avant était de :

Sur la base de ces revendications, notre analyse de la Loi 186 nous permet d'affirmer que certains gains modestes ont été faits sur deux de nos trois revendications prioritaires:

Bien que la Loi 186 ne comporte aucune affirmation du Droit à un revenu décent, donc aucun gain sur le fond de cette première revendication, nous devons toutefois admettre que plusieurs des bonifications financières obtenues ont signifié, au cours de la dernière année, une hausse de la couverture de leurs besoins essentiels pour des milliers de personnes et de familles (Voir tableau à l'annexe II).

Sur la question de la démocratisation du système nous devons reconnaître que nous avons marqué également quelques points. La Loi 186 prévoit des recours en révision et en appel, ce qui n'était pas prévu dans le Livre vert de la ministre. De plus, comme vous l'avez sans doute constaté précédemment, la Loi 186 apporte plusieurs changements à la mécanique de la révision qui assure à celle-ci une plus grande indépendance et qui donne davantage de pouvoir et de temps aux personnes pour se préparer à une révision. La Loi 186 institutionnalise également le Bureau des services et renseignements et plaintes qui relèvera maintenant d'un comité aviseur formé d'organismes représentatifs des sans-emploi, d'organismes sociaux et communautaires désignés par le ministre. Sur cette question de la démocratisation du système, la Loi 186 ne contient cependant aucune mesure garantissant des évaluations indépendantes et favorisant la reconnaissance formelle des groupes de défense des droits des personnes assistées sociales alors que les organismes communautaires offrant des services d'aide à l'emploi sont formellement reconnus à l'article 3-1˚.

La Loi 186, tel que nous nous y attendions, reprend malheureusement plusieurs éléments rétrogrades du Livre vert qui sont en opposition directe avec nos principales revendications:

À la lumière de ce qui précède, et malgré quelques bonifications financières ainsi que certaines améliorations au niveau des recours, la Loi 186 est en parfaite continuité avec le Livre vert "Un parcours vers l'insertion, la formation et l'emploi" et avec la Loi sur la sécurité du revenu. La Loi 186 perpétue et complexifie le système actuel de sécurité du revenu et pousse encore plus loin la logique de "workfare" introduite par la réforme de 1988. La Loi 186 de la ministre Louise Harel, et du gouvernement du Parti québécois, est totalement inacceptable sur le fond.

Quant au volet " aide emploi " de cette réforme, introduite par la Loi 150 avec la création d’Emploi-Québec qui devait permettre aux personnes assistées sociales et au sans chèque d’avoir droit aux mêmes mesures d’aide à l’emploi que les chômeurs et les chômeuses, nous constatons, après un plus d’un an d’existence de cet organisme, que cet engagement est loin d’être réalisé complètement et qu’il existe, autant au niveau de l’accessibilité aux mesures qu’au niveau du soutien du revenu, une discrimination fondée sur le statut de chômage (chômeurE, assistéE socialE, sans chèque). Nous constatons également que toute la réforme des services publics d’emploi n’a pas permise une réelle reconnaissance du Droit à une formation pour l’ensemble des citoyens et des citoyennes privées d’emploi ayant besoin d’un soutien pour réintégrer le marché du travail.